Rapport de MM. Pierre MÉDEVIELLE, sénateur, Pierre OUZOULIAS, sénateur, Philippe BOLO, député et Mme Anne GENETET, député, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques n° 477  - 2 mai 2019. 208 pages.

( Nota parmi les experts INRA  consultés le 29 mars : MM. Philippe MAUGUIN, président-directeur général, Thierry CAQUET, directeur scientifique « Environnement », Jean-Pierre CRAVEDI, directeur de recherche (Unité Toxalim, Toulouse), Christian MOUGIN, directeur de recherche (Unité Ecosys, Versailles), et Mme Claire BRENNETOT, conseillère relations parlementaires et institutionnelles, de l’Institut national de la recherche agronomique (INRA) )

Comment sont évalués les risques sanitaires et environnementaux liés aux substances et produits utilisés dans l'agriculture, l'alimentation ou encore les produits de grande consommation ? L'Union européenne s'est dotée d'une réglementation stricte pour l'accès au marché qui impose aux industriels de maîtriser les risques et organise une évaluation préalable par des agences spécialisées : EFSA, ECHA, qui travaillent en réseau avec les agences nationales, notamment l'ANSES en France.

Les controverses autour du glyphosate, jugé cancérogène par le Centre international de recherche contre le cancer, qui dépend de l'OMS, alors que les agences d'évaluation européennes et nationales ne retiennent pas un tel classement, ont conduit les commissions des affaires économiques et des affaires européennes de l'Assemblée nationale à saisir l'OPECST, afin d'examiner la manière dont travaillent les agences. Qui sont les experts ? Comment prévenir les conflits d'intérêts ? Quels sont les moyens et méthodes des agences ?

Le rapport formule 13 recommandations destinées à améliorer le fonctionnement des agences et le travail d'évaluation des risques, mais aussi à mieux organiser le débat public sur les risques, marqué aujourd'hui par une grande confusion, et à fonder les décisions sur des données scientifiques solides.

Le rapport



L’ÉVALUATION DES RISQUES SANITAIRES ET ENVIRONNEMENTAUX S’INSCRIT DANS UN CADRE INSTITUTIONNEL DE PLUS EN PLUS STRUCTURÉ ..11

A. UNE EXIGENCE ACCRUE D’ÉVALUATION DES RISQUES
1. Risques, dangers, dommages : une indispensable rigueur pour distinguer les différentes notions .
a) L’évaluation des risques sanitaires et environnementaux : une pratique récente
b) Le principe de base de l’évaluation : distinguer le danger du risque
c) La construction d’un référentiel conceptuel pour l’analyse des risques

2. Une confiance dans les expertises remise en cause par les scandales sanitaires ...................16
a) Des crises qui font peser le soupçon d’une sous-évaluation des risques
b) Un changement de paradigme provoqué par le concept de santé
environnementale

3. Le principe de précaution encourage et nécessite la connaissance fine des risques...20
a) Un principe consacré en droit positif, tant à l’échelle européenne que nationale
b) Un principe qui vise à prescrire une conduite prudente face à une situation
d’incertitude scientifique
c) La nécessité d’approfondir les savoirs sur les risques, afin d’éviter l’effet de
blocage du principe de précaution

B. UNE ÉVALUATION DES RISQUES SUR UN SPECTRE DE PLUS EN PLUS LARGE QUI REPOSE SUR DES AGENCES SPÉCIALISÉES .....................25

1. Les produits chimiques et le rôle de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) .25
a) Le règlement Reach, instrument de la connaissance des produits chimiques
b) La classification des substances : une approche intégrée des dangers mise en
oeuvre par le règlement CLP
c) Le rôle central de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA)
(1) L’expertise de l’ECHA sollicitée dans les processus règlementaires liés aux produits
chimiques ou aux biocides 
(2) Une expertise de l’ECHA qui repose largement sur les autorités nationales
(3) L’ECHA, carrefour des savoirs sur les produits chimiques
(4) L’ECHA, instance de conseil pour l’Union européenne
d) Des organismes nationaux qui contribuent à une meilleure connaissance des
dangers et des risques chimiques .............................................................................31
(1) Le rôle de l’INERIS : recherche, innovation et accès public aux données ....................... 31
(2) Le rôle de l’INRS : observateur privilégié des effets à long terme d’expositions en
milieu professionnel

2. L’évaluation des risques liés aux pesticides et le rôle de l’Agence européenne de sécurité de l’alimentation (EFSA) ............32
a) La réglementation européenne des pesticides
b) L’EFSA, agence de référence pour l’évaluation des pesticides

3. L’évaluation des risques pour les médicaments et produits de santé, un cas à part ..40
a) Les médicaments et les produits de santé : une réglementation spécifique
b) Des agences d’évaluation spécialisées au niveau national et européen

4. En France, le rôle central de l’ANSES dans l’évaluation des risques ....46
a) La mission principale de l’ANSES : l’évaluation des risques sanitaires et
environnementaux dans une grande variété de domaines
b) La méthode d’évaluation de l’ANSES : l’expertise collective et contradictoire ....48
c) Les missions de veille, de vigilance et de référence

C. L’ÉVALUATION DES RISQUES S’INSCRIT DANS UN CADRE NORMÉ
INTERNATIONAL ...52

1. L’évaluation des risques par les agences : rigueur et standardisation, garanties d’objectivité et de comparabilité .......52

a) La toxicité des substances au coeur de l’évaluation des risques .52
b) L’écotoxicité, préoccupation nouvelle .............60
c) La construction de référentiels méthodologiques dans la démarche
d’évaluation des risques ...........................................62

2. La mise en réseau de l’évaluation à l’échelle internationale ................65
a) La standardisation de la production des données scientifiques
b) La convergence des techniques d’évaluation des risques

D. LE CAS DU GLYPHOSATE.............................................69
1. Le glyphosate, substance emblématique de l’agro-business ........69
2. Le glyphosate classé cancérogène probable par le Centre international de recherche sur le cancer
3. Le glyphosate non-classé parmi les substances cancérogènes par les agences sanitaires
4. Les critiques des travaux des agences
5. Les raisons des divergences dans l’évaluation du glyphosate

II. LES PRATIQUES DE L’EXPERTISE DES RISQUES CONFRONTÉES À LEURS
LIMITES ..........................83

A. LES DIFFICULTÉS LIÉES AU FONCTIONNEMENT DES GROUPES D’EXPERTS .....83
1. La sélection des experts ..............................84
2. Les questionnements liés à la production de l’expertise ..............................90

B. LE CADRE RÉDUCTEUR DE L’EXPERTISE RÉGLEMENTAIRE ........93
1. Le poids des firmes industrielles dans l’expertise réglementaire
2. Les angles morts de l’expertise ...
c) Perturbateurs endocriniens, effets cocktails, suivi à long terme : une prise en
compte encore insuffisante ..................................................................... 103
d) Des délais d’adaptation des méthodes standardisées d’évaluation .............. 107

3. La science réglementaire : une réponse à une attente normative plus qu’un outil
d’appréhension globale des risques ........................... 108

C. DE L’ÉVALUATION À LA DÉCISION : UN CHEMIN SEMÉ D’EMBUCHES ........... 110
1. La prise de décision sur les risques : conséquence pas si mécanique des évaluations ..110

a) La gestion des risques : une question politique ............. 110
b) La mise en cause de la qualité des évaluations, facteur de contestation des
décisions 112
(1) Une mauvaise application du règlement européen sur les pesticides ? 113
(2) Une mauvaise application du règlement Reach ? ... 114

2. La difficile confrontation des évaluations à la réalité 115
a) La nécessité de mesurer les impacts réels sur la santé et l’environnement .........
b) La réévaluation : un exercice crucial

III. UN NOUVEAU MODÈLE D’ÉVALUATION DES RISQUES À CONSTRUIRE
ENTRE SCIENTIFIQUES ET CITOYENS ..................................... 122

A. LES RESSORTS DU MALAISE CITOYEN FACE À L’EXPERTISE DES RISQUES
SANITAIRES ET ENVIRONNEMENTAUX ....................................... 122
1. La défiance vis-à-vis des acteurs économiques ........ 122
 125
2. La défiance vis-à-vis des scientifiques ................... 126
3. La défiance vis-à-vis des décideurs publics ................ 129

B. PERFECTIONNER LE DISPOSITIF D’ÉVALUATION DES RISQUES : UN
IMPÉRATIF POUR LES SCIENTIFIQUES COMME POUR LES CITOYENS ........ 133

1. Faire progresser les connaissances sur les risques et les expositions ........... 133
2. Adapter les méthodologies d’évaluation aux progrès de la science ..... 141
a) Des méthodes d’analyse de plus en plus sophistiquées ..... 141
(1) Une connaissance plus fine des mécanismes d’action des substances : développer la toxicogénomique ......................................................................... 141
(2) Le défi de l’évaluation des risques cumulés ................. 142
b) Faire entrer les nouvelles méthodes dans le corpus réglementaire .... 144
3. Réformer les Agences .......................................................... 146
a) Renforcer les agences ............................................................................ 146
b) Ouvrir les agences : une stratégie déjà engagée qu’il convient d’approfondir ... 149

C. DÉVELOPPER LA COMPRÉHENSION DES RISQUES PAR LE CITOYEN .. 152